合规研究 | 企业合规嵌入行政和解制度的路径研究

行政和解制度从理论价值来看，其本身具有良好的企业和社会治理效果方面的制度预期，国内和解制度起步较晚，相关研究还不多，但是，国外的和解制度已经相对成熟，研究比较深入，并为实践提供指导，比如德国和美国等。德国主张限缩适用范围，严谨适用和解制度，美国则主张适当扩大和解制度的适用范围。虽然在适用条件和范围上多有不同主张，但是他们各自都已经有较为成熟的研究成果和实践案例。因此，就我国来说，和解制度虽然与传统执法理念存在一定的差异，但从解决现实问题的角度出发，具有可行性和必要性，有其制度价值。该价值可以从执法机关和企业两个角度出发进行分析。

（一）对行政机关的价值

对行政机关来说，行政调查及审判过程耗费时间和精力较多，并且容易产生复议、申诉，甚至上访等情形，对各种资源是一种比较大的浪费。通过和解化解双方的冲突，获得行政相对人的配合，可以节约执法及司法资源。同时，更进一步来说，行政和解的主要是在案件争议较大、事实复杂的情况下，通过执法机关与相对人达成和解协议，快速了结案件，节约法律资源。具体表现为，在调查过程中，通过企业的积极配合，机关与企业就处置结果达成一致意见，既可以有效缩短调查周期，也可以进一步提升行政相对人对处罚结果的执行意愿。所以，行政和解制度的推行和普及，是行政机关的执法工作的目的和需求的。

（二）对企业的价值

从企业的角度来说，企业行政和解主要分为三个阶段，一是行政执法和解，二是行政复议和解，三是行政诉讼和解。推行和解可以为企业提供及时解决纠纷的机会，避免了长时间的行政调查和法律诉讼的拖延，节约了企业的时间和精力，降低了企业的纠纷解决成本，避免了高额的律师费、诉讼费和其他相关费用。同时，通过行政和解制度，企业也可以与行政机关进行沟通，达成和解协议，避免因纠纷而产生和扩大负面影响，有利于维护企业的形象和声誉。这也有助于为企业提供一个与行政机关合作的平台，优化企业的运营环境。

最重要的是，行政和解为企业提供了一个解决问题的机会，通过与行政机关建立沟通和合作机制，有助于达成企业能够接受的行政处理结果，快速恢复生产经营，以减少行政处罚事项对企业的正常经营产生的不利影响。同时，企业可以获得更多的资源和支持，促进自身以后的健康发展。例如，在美国拥有行政执法权的监管部门，几乎都可以与实施违法违规行为的企业达成行政和解协议。

行政和解制度在我国的顶层设计中虽然早已出现，并在多部法规中进行了规定，但在其后的很长一段时间里，该制度基本上处于被束之高阁的状态，在制度普及和落地方面推进较为缓慢。之所以会形成这种局面，存在多个方面的原因，其中既有法律制度层面的，也有相关部门执法层面的，但总的来说，缺乏切入点和方法论是比较重要的原因。具体来说可以分为以下几个方面：

（一）和解规则制定具有滞后性

从我国现有的与行政和解有关的规范来看，在规范的制定和细化方面，存在着明显的滞后性。虽然《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律规范均提到了行政和解的相关条款，但并不具体。所以，在操作层面上，更多的行政和解创新依托的还是法律效力层级较低的行政规范性文件，缺乏体系性和明确的上位法依据，容易使行政部门的和解边界与操作规程陷入合法性危机。所以，在这种情况下，行政机关在执法过程中还是更加倾向于实施保守、安全的传统处置方式。

（二）适用条件不清及程序不明

不管是目前的各上位法，还是证券执法领域的《行政和解试点实施办法》，其对行政和解制度的规定原则性较强，缺乏具体的依据和启动及操作流程，特别是《行政和解试点实施办法》第6条第1款第1项所规定的和解适用或启动条件为“情况难查”且“经过必要调查程序”，这两个方面在实际认定上较为困难，没有客观标准，主观决定的因素较强。这就容易造成在实践过程中，行政机关在和解程序的启动上拥有较大的自由处分空间。而即便是启动后，和解的具体实施程序方面，该《办法》的规定也较为简略，成为实施行政和解制度绕不开的障碍。所以，正是由于上述问题的存在，综合导致行政机关在决定是否适用行政和解时倾向于收窄行政和解的适用范围。

（三）行政执法方式的路径依赖

按照法理学的通说观点，我国行政机关的行政行为奉行职权法定和权责一致的一贯原则，行政权或执法权不能随意放弃、取舍或转移，也即公权力的行使需要遵照严格的法律规定，不可自由处分。而行政和解恰恰具有双方主体平等协商的契约色彩，这与传统的行政法观念相冲突。而且在传统观念上，公共利益总是优先于私人利益，通过对违法企业的处罚以发挥法律的指导、评价、教育、强制的功能，保全公共利益，是执法机关一般情况下的首要考虑因素。所以，基于上述原因的存在，共同使得监管机关在执法的过程中形成执法行为上的路径依赖，更愿意遵循原有的以行政处罚为核心的执法方式和以制裁为主要方式的执法理念，理念上的固化和行为上的依赖，成为行政和解制度适用的又一大障碍。

行政合规制度的引入，使企业行政和解具有了很大的可行性和可操作性。从内容和目的上来说，企业合规和行政和解存在高度的契合，其主要功能在于为行政和解制度的适用提供一条具有可行性的路径，把行政和解制度合理化、具体化。包括：企业合规可以为行政和解的适用提供价值坐标，可以为行政和解的推进提供具体内容，可以为和解下的企业整改提供方法，当前的案例也能为行政和解的适用提供启发。

（一）为行政和解提供价值坐标

在现行法律规范下，执法机构在执法过程中，没有明确的标准作为是否启动和解程序的依据，但企业合规可以为执法机关的判断逻辑提供理论上的正当性依据。如果在个案中，企业能够在实施和解的过程中实现有效合规，消除企业内部的管理漏洞，建立起合规体系，也就意味着，有利于消除企业未来的潜在违规风险，并能在市场和全社会建立起合规示范效应，显然对公共利益有增益作用。此时，行政机关适用行政和解制度与行政执法目的相一致，具有法理上的正当性支撑。因此，企业合规有益于公共利益的实现，可以作为判断是否启动行政和解的先决条件。

（二）为行政和解提供解决方案

在上述价值判断的基础之上，相关部门的执法过程中，对于已经进行了合规建设的企业，行政监管部门在对其进行行政处罚时，既可以将合规建设作为不采取执法行动的依据，也可以将其作为减轻行政处罚的重要事由，还可以作为与企业达成行政和解协议的前提条件，并作为后续整改的重要内容。正是基于此，近些年，行政监管合规逐渐作为行政和解的重要组成部分，被引入行政执法程序之中，成为行政和解制度的重要抓手。

例如，在2023年12月2日，江苏省出台《关于加快推进涉企行政合规指导工作的实施意见》，该《意见》围绕行政执法事前、事中、事后三个环节，面向各类经营主体，建立系统性、全过程的行政合规服务和指导机制，明确了企业的“免罚轻罚”清单，对建立了相应合规体系的企业适当进行执法调整。同时，对合规问题达成一致意见，并积极进行整改和自愿实行行政合规管理的企业，采取适当降低监督检查的比例和频次，助力企业信用修复等特别措施。

（三）帮助和解制度实现企业激励

行政和解通过在执法的过程中融入协商的理念，给企业以相对平等沟通的机会和弥补的希望，激励企业积极配合执法、弥补内部制度漏洞，以实现双赢。这是行政和解制度对企业形成激励的底层逻辑。而企业合规，则可以成为这种激励功能从制度设计到实际发挥作用的实现方式，实现和解与激励的有效连接。也即，执法机关将合规融入执法，为激励企业参与和解，提供了明确的价值导向、目的导向、具体方式、推进流程和完成标准。所以，目前来看，实现行政和解激励作用的一种比较可行的路径就是，必须以企业的合规建设作为前提条件。

（一）和解制度下的企业合规计划

合规计划是企业进行合规建设的依据和预期，在行政处罚风险产生前，企业通过制定有效的合规计划并进行合规制度建设有助于在面临行政处罚风险时，获得减轻或免除处罚的行政和解的机会。同时，在企业与行政机关达成和解协议之后，企业也需要在行政机关的指导和监督下，按照要求制定合规计划，并严格落实，定期向行政机关报告合规建设情况和整改进度，直至通过相关行政机关的审核验收。

1.行政和解前的合规计划

企业合规计划一般是指，按照法律和行业标准等外部规范的要求，结合企业自身的内部文化、业务特征以及规模等，设立一套违法违规行为的预警及报告机制，从而在产生相应法律风险时，达到减轻、免除行政责任的目的。合规计划应当包括企业的风险预防、监督审查、应急处置等在内的机制，由专职人员或部门负责，必须对企业内部治理结构与内控机制发挥根本性的约束，以确保其有效性，避免内部合规流于形式。

2.行政和解后的合规计划

如果双方行政和解已经达成，企业应当严格遵照与行政机关达成的合意内容，制定符合要求的合规计划，进行合规整改。在这个过程中，要促成有效的合规整改，既需要独立的内部监督体系，结合违法情况，聚焦整改的各项事宜，从组织架构、流程设计、资源分配、制度安排等方面入手，寻找内部漏洞，准确地进行填补和修复，形成内控体系，防范潜在风险，围绕着行政和解过程中所形成的整改要求，在企业内部建立监督和反馈机制。再结合外部监督机构对合规整改的工作内容和操作方法进行评估，打造内外双合规整改监督机制。

3.合规计划的具体内容

首先，企业在制定合规计划时，各项条款和政策标准应当规定的清楚、明白、简洁，不能存在两种及以上符合常理的解释，包括企业的道德规范、行为准则、业务操作、程序要求、监督机制、外部法规内部化等，以确保合规计划的完整性和明确性。使企业员工、管理层及其他相关方在准确理解合规要求的基础之上，遵守相关规定。特别要说明的是，合规计划中应包含企业对自身的合规风险进行制度性预防、定期评估，识别可能存在的合规风险，分析其可能带来的后果和影响等内部风控相关内容。

具体来说，合规计划中的合规风险控制可以从如下三个角度展开：第一可以先对各一线业务部门的合规职责进行规定，以预防业务开展过程中的合规风险。第二通过内部审计、专项检查等方式，定期对企业的合规情况进行检查、监督和评估，以便及时采取措施进行防范和控制。第三由专门负责合规工作的部门，统筹督促、指导、支持各项合规制度的落实情况，以确保企业合规政策和标准的贯彻执行。最后，企业还应建立完善的合规情况自查（业务部门负责）、审计（审计部门负责）和整体情况（合规部门负责）报告机制，以及违规问题的纠正机制，以便及时发现和处理不合规行为和问题，针对相关行为和问题进行纠正和改进，不断完善和优化企业合规计划。

（二）合规模式下的企业和解协议

结合当前理论观点和实践来看，合规模式下的企业和解协议通常是指，企业与执法机关在和解过程中签订的，以达成和解为目的，并以建立企业内部合规管理机制、实现合规整改为和解条件的协议。在该模式下，双方的合意以和解协议的达成作为标志和载体，和解的最终达成则以和解协议为表现形式。所以，相较于一般的和解协议，合规模式下的和解协议则是明确将进行合规整改作为企业应当付出的对价，并以此作为实现和解的前提条件。这也就意味着，企业必须采取措施配合执法、主动接受合规监管，并形成制度性的长效机制。在满足上述条件的情况下，双方通过合规建设来实现执法目标，并以和解协议的形式表现出来。

一般而言，和解协议主要包括以下几方面内容：首先，企业需要承认自身的违法行为，并承诺在一定的时限内建立起符合标准的合规计划，进行合规整改，规范内部合规管理体系，接受评估。同时，还需要对违法行为造成的危害后果进行积极补救，这是和解协议的核心内容；其次，执法机关应当设置一定的考察期和验收标准，考察方式包括向企业派驻工作组、定期验收和企业定期汇报等等。   

合规和解协议还包括了承诺金的收取、各项程序的具体期限以及企业如何进行救济等其他重要事项。在考察期方面可以借鉴国外的机制设计，即根据企业违法情况的严重程度、合规建设完成度及其经营属性来设立三年到五年的考察期，在考察期结束后对企业的整体整改情况进行合规验收，并根据验收的结果做出相应的处理决定，如果企业在规定的期限内不能按照要求完成合规整改工作，执法机关可对企业继续进行行政处罚。

（三）行政指导书助力企业整改

在行政指导书中融入企业合规相关内容，是合规与现行执法体系进行融合的有效渠道之一。近几年，企业合规理念频繁出现在执法实践中，如2021年10月，市场监管总局依法作出行政处罚决定，责令美团停止违法行为、处以罚款，并向美团发出《行政指导书》，要求其围绕有关问题进行全面整改，连续三年向市场监管总局提交自查合规报告，确保整改到位，并向社会公布。在2021年4月的阿里处罚案中，市场监管总局依法责令阿里集团停止违法行为、处以罚款，并发出《行政指导书》同样要求其加强内控合规管理进行全面整改，连续三年向市场监管总局提交自查合规报告。

上述案件均为以《行政指导书》助力企业整改的典型案例。行政机关与相对人事先进行充分协商沟通并达成了某种合意，该合意最终影响了处罚决定的具体内容，也增强了处罚决定的可接受性。然后，行政相对人按照《行政指导书》中的合规要求，积极进行合规整改。在这个过程中，行政机关在实施行政处罚的同时，一并发出《行政指导书》要求企业加强内控，进行合规整改，而且要求连续三年提交自查合规报告。说明合规理念通过《行政指导书》机制，已经开始融进了行政执法实践，企业合规可以通过该路径与行政和解制度建立联系，完善该制度当前在立法层面和执法层面存在的诸多适用难点。

（审稿：金飒 编辑：张耀文 校正：高铭 ）

【参考文献】

[1]吕林：《行政和解研究》，西南政法大学博士论文，2016年7月16日。

[2]崔永东：《合规治理的法律意义与道德意义》，载《中国社会科学报》，2022年5月18日。

[3]方世荣，白云锋：《行政执法和解的模式及其运用》，载《法学研究》，2019年第5期。

[4]解志勇，石海波：《企业合规在行政执法和解中的导入研究》，载《行政法学研究》，2023年第5期。

[5]陈瑞华：《论企业合规在行政和解中的适用问题》，载《国家检察官学院学报》，2022年第1期。

[6]王由海：《论行政和解制度的规范建构——基于行政过程论视角的分析》，载《河南财经政法大学学报》，2021年第4期。