涉企行政合规整改实务中的问题与应对举措

涉企行政合规整改是一个比较宽泛的概念，根据南开大学法学院教授赵阳的观点，涉企行政合规整改是监管中以他律促自律的制度设计，即行政机关通过给违法、违规企业设定外在义务，将合规机制纳入公司治理结构，督促企业建立一套良好运转机制的内部控制体系制度。从涉企行政合规整改的实践运作来看，现今的合规整改早已不是单一样态，而是存在于行政监管全过程，通过不同形式全面作用于企业经营的一系列治理方案的统称。

从2022年来，在公共性较强的领域，涉企行政合规整改制度逐步确立并稳步实施，在深圳、江苏、山东等地已有多个企业涉企行政合规整改案例，但与整个营商大环境相比，涉企行政合规整改制度的改革，在理论和实践层面还有诸多问题值得研究，本文主要立足于当前整改制度的不足与应对方法，展开讨论。

一、涉企行政合规整改的社会价值

2023年9月22日，中国政法大学和北京吴少博律师事务所于中国大饭店共同举办行政监管合规论坛，司法部全面依法治国研究中心副主任李富成在致辞中指出，行政监管合规的应有之义包括，行政机关根据包容审慎的理念，在依法行使强制性行政权力的时候，不是简单的一罚了之，而是依照规定，从制度层面给予受到不利影响的企业以接受监督、进行整改的机会，不至于对企业发展造成不可逆的影响。李主任的致辞很好的诠释了涉企行政合规整改制度的社会价值。简单来说，涉企行政合规整改的社会价值就是在保证企业存续的基础上，通过合规整改，将企业经营纳入合规经营轨道，实现企业面与社会面的双赢。

二、涉企行政合规整改实务中的问题

我国涉企行政合规整改制度起步较晚，还处于探索阶段，当前虽然已经在一些地方（主要是市场经济较为发达的省份）和行业（特别是公共属性较强的行业如医疗、金融、环保等行业）取得了显著的成果，但随着新制度的推行进入深水区，制度改革的要求也在不断提高。如在整改的过程中对适用的原则和规则存在规范性和一致性问题，新制度在现有法规体系下的嵌入路径问题，刑事合规与行政合规的衔接性问题，行政机关的执法理念问题等。

（一）合规整改工作缺乏明确的路径

目前，在法律和政策层面对行政合规整改还缺乏详细规定，同时在理论层面的研究成果也比较少，更多的关注点还是集中在刑事合规领域，无法形成对涉企行政合规整改实践工作的具体指导。在各地开展的工作实践中，行政机关对整改的细节问题在把握上也有差异，如介入企业治理的强度、节点和方式等多有不同。缺乏明确的路径会影响涉企行政合规整改工作的质效和推行进程，可能引发新的合规问题。同时，涉企行政合规整改制度应该以怎样的方式融入现有的法律体系，如何将规范的行政合规整改制度，以合适的方式嵌入行政机关对企业的合规监管工作当中去，实现法理上的兼容与实务中的可行，是当前在法律制度层面和实务层面所要解决的问题。

（二）刑事合规和行政合规的衔接性

在企业合规的行刑衔接问题上，也存在着一些有待研究的要点。我国检察机关不享有行政处罚权，行政机关也不受检察机关的领导，在企业需要同时承担刑事责任和行政责任的情况下，应该如何协调刑事合规不起诉制度和行政合规整改制度的适用，是一个重要问题。在合规验收方面，是从刑事角度验收，还是从行政角度验收，是否会存在重复验收浪费司法资源、企业资源的情况，以及作出不起诉或者不处罚决定后，如何避免企业放弃持续进行合规体系建设，过程中是否还会存在多头无效率监管、责任不清的问题等。同时，前一机关法律程序已经开展并做出的结论能否得到后一机关的认可，也是在实践中还存在的衔接问题。

（三）机构执法思维还存在滞后性

行政法律规范最终都需要执法人员来落实，当前我国在行政合规执法领域，还存在执法思维较为传统，一罚了之或一放了之的粗犷型执法现象，对待不同企业的不同违法、违规行为简单的一刀切，不利于激活行政法规惩罚、激励机制，也不符合推行涉企行政合规整改制度的初衷，与当前的政策导向相违背。

三、涉企行政合规整改实务中问题的应对举措

涉企行政合规整改的路径或者说模式问题，刑事合规与行政合规的衔接问题，以及执法思维滞后问题的存在直接制约了涉企行政合规整改制度的进一步发展和深化。一套能切实解决实际问题的方案，对进一步优化企业的营商环境，激发企业的社会价值创造能力具有重大意义。这就要求，该方案既要具备理论上的科学性和逻辑性，有可靠的依据，又要具备实务上的针对性和可行性，有现实的案例，以确保最大程度的解决问题。

（一）明确涉企行政合规整改的嵌入路径

从相关案例来看，合规整改在职能定位上，涉及行政监管的全过程，是以各种形式综合作用于企业建设的持续性治理举措的统称。如何从顶层设计的角度，在纸面上规范涉企行政合规整改在执法流程中的具体运作，离不开现实角度的经验化尝试。从涉企行政合规整改制度全面嵌入行政监管体系的角度出发，对该制度规范的制定，可以从以下三种路径进行。

1. 引入行政和解制度

美国《反垄断法》、德国《行政法院法》、我国台湾地区的“行政诉讼法”等都引入了行政和解制度，从借鉴域外经验的角度来说，行政和解制度是行政合规整改领域的一种较为成熟的制度形式，该制度的要义是指，对于存在违法线索的企业，行政机关可根据案件的具体情况，决定是否适用行政和解，并与企业就和解金、处罚及整改问题达成一致意见。

行政和解制度的运行逻辑与传统依靠单方行政命令的方式不同，在行政和解中，行政机关应与经营者通过签订和解协议的方式将合规整改工作转化为经营者的约定义务。如果企业履行义务完成合规整改，行政机关则免除行政调查及后续处罚。实践中，我国的行政和解制度虽未全面建立，但是在部分行业已有先行案例，主要是证券监管领域和反垄断监管领域。

根据《行政和解试点实施办法》（2015）及《中华人民共和国证券法》（2020），证券期货行政执法领域适用当事人承诺制度。根据上述规定，当事人在承诺合规整改并交纳和解金的前提下，行政机关可以适用行政和解。2019年，高盛(亚洲)、北京高华证券涉嫌证券交易违规，交纳和解金1.5亿元人民币，并承诺进行合规整改，遂与证监会达成行政和解。

根据《中华人民共和国反垄断法》（2008）（2022年已修订），当事人承诺制度早在2008年就有明确规定。但当时的制度安排目的限于及时消除企业的违法后果，并非聚焦于合规整改这一系统性治理路径。涉企行政合规整改制度在反垄断领域的落地是在2014年，彼时国家市场监督管理总局在北京盛开体育发展有限公司的案例中，在企业做出整改承诺，并采取具体措施搭建合规体系的前提下，中止对该企业的行政调查，达成行政和解。

2. 普及合规义务穿透式监督

有别于前述行政和解的引入新制度，涉企行政合规整改的规范路径还应该关注企业是否真实履行了既有合规义务，既有合规政策是否得到了有效贯彻。行政机关可以穿透过去没有介入的企业管理环节，在行政合规整改程序启动前后，对企业法定合规义务和合规整改义务履行情况进行监督，及时评判企业在经营或整改过程中存在的不足和风险并督促其及时纠正。

具体包括两种方式：一是从总体的角度出发，给企业设定合规管理义务。具体的合规条文可以在各行业的部门法中进行单独规定，制定相应的原则和规则。二是从关键节点的角度出发，设定企业关键制度、关键节点的合规管理义务，相关立法应当深入企业内部管理事项，要求企业采用特定的技术标准或行为措施。与行政和解制度类似，上述义务设定形式虽未全面普及，但在部分行业已经有所体现，可以借鉴相关经验。

在总体义务设定方面，《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》（2017）《证券法》（2020）都对于证券公司的治理结构、合规管理、风险控制指标做了规定，要求境内券商和基金，严格落实合规管理，依法建立合规机构，对于不符合标准的，证券监督管理机构可以要求其实施强制合规整改。这都是从总体的角度给企业设定的合规管理义务。2019年，证监会认定国元证券和西南证券存在合规问题，违反《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》与《证券公司合规管理实施指引》的规定，普遍存在合规人员配备不足、合规考核违规等问题。国元证券和西南证券被证监会责令改正。

在节点义务设定方面，《中华人民共和国网络安全法》（2016）第21条的规定，网络运营者通过“制定内部安全管理制度和操作规程，确定网络安全负责人”“采取数据分类、重要数据备份和加密等措施”落实网络安全运行义务。同样，根据《中华人民共和国数据安全法》的规定，开展数据处理活动的组织、个人通过执行“建立健全全流程数据安全管理制度，组织开展数据安全教育培训，采取相应的技术措施和其他必要措施”“定期开展风险评估”“加强风险监测”等合规事项履行数据安全保护义务。此外，《中华人民共和国期货和衍生品法》《中华人民共和国噪声污染防治法》《中华人民共和国安全生产法》等法律均规定了企业的节点合规义务。

3. 以行政指导促进企业整改

在监管过程中，行政机关常常会以行政指导的方式要求企业承担合规整改的任务，行政指导既可能发生在日常监管之中，也可能发生在执法过程之中，是督促企业进行合规整改的重要方式。但是该行为并不具有直接的法律约束力，因而其所创设的只能是倡导性义务。但是，行政指导虽然不具有强制力，但行政机关可以通过加强检查频率、启动违法调查等执法活动，给企业施加无形压力并督促其进行合规整改。

不过也要注意到，上述行为也隐含着因行政指导过度介入企业经营而导致企业基本权利被侵蚀、市场自由被压缩的风险。因此，有必要从规范行政行为的角度出发，审视行政指导行为的边界，规范行政指导行为适用的法律原则，使其既能督促企业整改，又不会挤压企业的经营空间。

第一，目的正当原则。行政指导应服务于监督企业合规经营和帮助企业持续发展双重目标。行政指导以企业存在合规风险和违法情形为前提，企业的经营策略、具体交易行为等都属于企业自主经营权的范畴，行政机关不得干预。

第二，必要原则。行政指导应当切实根据企业合规经营的需要设定相应整改标准，并在多个指导方案中选择对企业权益损害最小的方案，内容明确具体，具有可操作性。大而全的行政指导，会给企业带来较大的合规负担。第三，依法行政原则。从我国一贯实践经验来看，行政指导形式的整改有从指导变强制的可能，影响自由竞争和企业权利。如《法律适用》杂志载《对行政指导型垄断适用行政复议初探》一文就认为，行政机关鼓励、建议等非强制性行政行为，有排除、限制竞争，形成行政指导型垄断的可能。所以，行政指导必须依法进行。在程序上遵照组织规范，在内容上有明确的法律依据，只有明确规定的事项，才可要求企业合规整改。

（二）理清刑事合规和行政合规的衔接问题

可以从一个案例看行刑衔接机制的构建问题。最高检发布的第二批企业合规典型案例中，有一个深圳某公司走私案，偷逃税款达397万余元。该公司报关进口榴莲价格低于实际成本价格，经海关立案侦查并移送起诉。检察机关与海关商议后，认为该公司违法情形符合行政合规整改条件，启动了合规整改程序，并成立了企业合规第三方监督评估工作组，工作组由一名合规专家、两名合规律师、两名符合合规工作的检察官以及两名现任海关官员组成，负责对该公司企业合规整改情况进行指导、评估验收和回访考察。

过程中，深圳市检察机关和海关在合规整改结果互认、合规从宽处理等方面，开展了密切的沟通协作，检察机关将企业合规计划、定期书面报告、合规考察报告等移送深圳海关，为海关作出处理决定的重要参考，形成治理合力，共同指导该公司做好合规整改。在企业合规监督评估后，检察机关和海关各自决定是否起诉或处以行政处罚。同时，为保证涉案企业合规体系能实现持续有效运转，第三方工作组会进行为期一年的企业合规跟踪回访，助力企业通过持续、全面合规打造核心竞争力。

总结来看，行刑衔接有四个核心要素：一是就企业违法、违规行为是否适用合规整改程序达成一致意见；二是建立双方共同参与的第三方监督评估工作组，促成合规互认，使双方在合规整改的问题上达成一致意见；三是由检察机关向行政监管部门提出监管建议，督促监管部门建立预防企业再次犯罪的管理体系；四是建立定期回访机制，两机关共同协作，在合规整改合格，做出不起诉和不处罚决定后，继续跟踪该企业的合规体系运转情况，保证合规体系持续发挥作用。

从这个案例中可以看出，相关机关在企业合规整改验收完成后，不是一放了之，而是在工作实践中探索出了一条有效的行刑衔接道路，理顺了刑事合规与行政合规的法律关系，同时激励企业继续展开合规管理体系建设。为行刑合规整改衔接制度的构建提供了重要参考。

（三）加快行政机关执法模式转变

经过多年制度建设，我国在地方法治建设方面已经形成比较成熟的执法体系和执法方式。但一个不可否认的事实是，执法理念跟不上甚至脱离法治轨道的现象依然时有发生，这是地方执法面临的复杂环境、多样的执法变量、传统的制度困局，相互作用的影响下，共同塑造的地方执法生态。想要促使行政机关尽快树立先进的执法理念，转变执法模式，使行政合规整改制度成为行政执法领域的共识，就需要在一定程度上解决或者缓解上述因素带来的不利影响。

1.设立激励机制

行政法部门在地方行政执法领域的规定，主要突出一个限权取向，这就决定了它对基层执法行为更多是限制功能，而缺乏有效的激励机制。所以，基层执法人员欠缺贯彻新执法理念的内生动力（特别是与一罚了之相比，行政合规整改需要执法人员投入更多的精力和时间成本）。而且，执法人员享有信息优势，自由裁量难以被有效监控，新的执法理念的打折扣式贯彻或粗暴执法难以避免，只要不出现明显的违法、违规行为，即不出错，即可完成日常任务，但行政合规整改制度的有效性就会成为被牺牲的对象。所以，设立激励机制合乎管理学逻辑，可以充分调动执法人员适用行政合规整改制度的积极性，帮助树立先进的执法理念，加快行政机关执法模式转变。

2.纳入中心工作

我国在长期的行政工作探索过程中，形成了从中央到地方的中心工作运行模式，即在一段时间内，集中调动优势资源完成特定工作。执法部门深受这一模式的影响，中国人民大学何艳玲教授在《中国土地执法摇摆现象及其解释》一文中，将这种中心工作模式下的执法行为称之为嵌入式执法。也即，执法部门被嵌入在集中体制及其建构的中心工作中，执法工作主要为完成中心工作而服务。这一模式沿袭多年，未见改变趋势。所以，在国家急需提振经济活力，稳定就业的后疫情时代，可以考虑将建立涉企行政合规整改制度纳入法治领域中心工作，调动优势资源建设该制度，加快行政机关执法模式转变，在保证企业存续的基础上，督促企业合规经营，打造经济发展长效机制，推动法治建设行稳致远。

3.调整考核指标

武汉大学社会学院院长贺雪峰在《行政体制中的责权利层级不对称问题》一文中提到，我国行政体制中的责权利层级不对称是一个长期存在的现象，这一格局中，层级越低，责任越重，权力越小，资源越少。在压力型制度结构下，上级通过考核指标和问责制度，调动基层积极性，统筹工作原则和方向，评价执法部门的工作效果。基层执法部门则选择通过各种合法、便捷、无责的执法方式解决问题，一罚了之或一放了之的这种兼具高效率、无风险、又合法的治理方式，正是在权责失衡与高压问责下产生的基层执法“智慧”。当前存在的问题与考核机制有高度的关联性，解决思路也需要从该角度入手，调整考核指标和问责机制，进行精细化管理，兼顾执法目标和经济目标，将涉企行政合规整改制度落实情况和相关案例办理情况纳入考核机制，作为奖惩及问责的依据，以此推动行政机关执法模式的转变。

法律、行政法规、部门规章等顶层设计的完善是普及涉企行政合规整改制度的先决条件，行政机关的执法合规则是落实涉企行政合规整改制度的直接推动力。立法机关、行政机关和执法人员都应当站在法治的最前沿，以过硬的专业素养与政策指导精神保持同频，打造良好的营商环境和市场经济生态，在企业存续的前提下，帮助企业合规经营，创造社会价值。

作者简介：

张耀文  北京吴少博律师事务所  合规部合规经理